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Résumé de la communication

Des éléments de retour d'expérience sont disponibles concernant le Contrat de Partenariat d’Efficacité Energétique (CPEE) de l’Université de Versailles Saint-Quentin-en-Yvelines. Ce contrat est le premier du genre à être signé en France entre une Université et un partenaire privé. Dans un cadre de financement contraint, l’UVSQ a mené une réflexion sur l'entretien de son patrimoine immobilier, en cherchant à réduire ses consommations de fluides dans un objectif d’adéquation avec les orientations des lois « Grenelle », tout en améliorant ses infrastructures énergétiques pour de meilleures fonctionnalités. L’étude de ce cas particulier a permis la mise en évidence empirique de clefs de gestion de ces contrats d’un type nouveau, autorisés en France depuis 2004. Les CPEE représentent un formalisme particulier de Partenariat Public Privé (PPP). Ils doivent conjuguer aux exigences liées à l’efficacité énergétique celles liées à la stratégie patrimoniale et à la gestion de l’établissement public dans son ensemble.

Après avoir brièvement passé en revue les tendances de développement des PPP au niveau européen, puis présenté une analyse comparative de la procédure de Contrat de Partenariat (CP) et de celle plus classique utilisée pour les Marché Publics (MP), la communication s’est attachée aux singularités des projets d’efficacité énergétique dans le secteur du bâtiment. Une analyse chronologique des deux démarches CP et MP, depuis la conception d’un projet, jusqu’à sa contractualisation, ses réalisations, et son suivi au long terme, a alors mis en évidence deux socles de travail :

• Point 1. La différence fonctionnelle majeure entre CP et MP est davantage liée aux modalités de financement des opérations d’amélioration de l’efficacité énergétique, au partage des risques entre public et privé, ainsi qu’aux niveaux de garanties de performances énergétique exigibles, qu’à l’opportunité d’une approche opérationnelle globale incluant conception, réalisation et maintenance.
• Point 2. Dans le cas des CP comme dans celui des MP, la qualité et les modalités de l’évaluation préalable de l'existant - et donc des besoins qui fondent un projet d’amélioration de l’efficacité énergétique, détermine très largement l'efficacité de la contractualisation, du partage des risques, ainsi que la capacité qu’aura l’organisation à piloter la performance énergétique de son patrimoine dans la durée.

Concernant le premier point, il est important de noter que le cadre d’un projet d’efficacité énergétique peut permettre à la commande publique d’adopter une approche opérationnelle globale, selon des conditions d’éligibilité similaires à celles exigibles dans le cadre d’une approche partenariale par les PPP. Les procédures classiques d’achat public sont soumises à une obligation d’allotissement (qui interdit de faire appel à un unique prestataire pour l’exécution des différentes phases d’un projet[1]), cette opportunité d’approche opérationnelle globale est souvent présentée comme un des atouts emblématiques dont les Partenariats Public-Privé ont l’exclusivité. Mais il s’agit d’une approximation qui trouve des limites, notamment dans le domaine particulier de l’efficacité énergétique.

• Un amalgame est très couramment fait en France entre le Contrat de Partenariat – PPP « à la française » – appliqué au domaine de l’efficacité énergétique, et le Contrat de Performance Energétique (CPE) définit à l’échelon européen. Pourtant, un CPE est une caractérisation[2] qui, apposée au montage en Contrat de Partenariat, donne validité au titre de CPPE – Contrat de Partenariat de Performance Energétique[3] de la même façon qu’apposée au montage en régie elle permet l’appellation de MPPE - Marché Public de Performance Energétique. Ce statut particulier du CPE tient au fait que la définition donnée par deux directives[4] européennes inclut dans le même cadre de « marchés publics au sens communautaire » les conceptions françaises des Marchés Publics et des Contrats de Partenariat, alors que ces derniers sont soumis au niveau national à des régimes distincts[5].

• La seule différence fonctionnelle entre les possibilités offertes par les deux types de montages juridico-économiques réside donc dans le fait que l’opération d’efficacité énergétique demeure inscrite dans un cadre national, que celui-ci n’autorise pas le paiement différé des opérations, et interdit par conséquent leur financement par des tiers. Le tiers financement est un atout majeur de l’approche PPP. Cette fonctionnalité prend d’autant plus d’importance dans le domaine de l’efficacité énergétique que les économies d’énergie générées par un projet de long terme sont en mesure de couvrir tout ou partie des remboursements des investissements consentis par les tiers financeurs.

• Un autre amalgame assez répandu (et qui découle du précédent) consiste à attribuer l’avantage exclusif à l’approche partenariale du partage du risque et de la contractualisation de garanties de performance. Ces fonctionnalités sont traditionnellement accessibles dans les marchés publics, elles le sont à plus forte raison dans le cas d’un MPPE, mais demeurent de moins grande opérabilité que dans le cas d’un CPEE (qui englobe la fonction de financement et se trouve donc en meilleure posture pour faire jouer des dispositifs incitatifs).

Concernant le second point, considérer le caractère global d’un projet d’efficacité énergétique et les émergences systémiques complexes engendre des difficultés en matière d'intégration de la performance énergétique, environnementale et développement durable dans les achats publics. Ces difficultés sont démultipliées par la pensée nécessairement hybride qui accompagne la définition d’un projet : à la fois économique, orientée vers les qualités fonctionnelles, et vers le bilan environnemental de l’organisme commanditaire. La communication s’est donc attachée ici à proposer pour chaque phase d’un projet d’efficacité énergétique et pour le projet dans son ensemble une lecture systémique organisée autour de trois dimensions : physique, fonctionnelle et sociologique. 

• La dimension physique du projet concerne le bâtiment, ses équipements, et les interactions avec les environnements externes (climat) et internes (air intérieur et occupants). Une approche englobant ces 3 composantes est nécessaire pour rendre compte des aspects purement énergétiques du système.
• La dimension fonctionnelle du projet d’efficacité énergétique considère quant à elle les modalités administratives, financières et structurelles liées à la réalisation de l’objet de l’organisation (le métier) et des autres processus de l'organisation (métiers supports).
• La dimension sociologique du projet d’efficacité énergétique, souvent négligée, interroge le management à toutes ses échelles, et donc l'intelligence collective de l'organisation. L’orientation des relations instaurées entre les personnels, prestataires et usagers vient en effet caractériser chaque stade du déroulement d’un projet d’efficacité énergétique. Les facteurs déterminants sont notamment la qualité du pilotage, l’évolution des métiers, et les impacts des usages sur la performance énergétique globale du projet.

Aussi, si pour une la réalisation d’une même réalisation technique chaque personne publique éligible à un montage CPE est libre de choisir entre CPEE et MPPE, c’est-à-dire entre l’approche « partenariale » et l’approche « en régie », ce choix entrainera des comportements spécifiques et différenciés au sein des dimensions fonctionnelles et sociologiques du système. La gestion de la subsidiarité de l’action est donc - quelle que soit la voie contractuelle choisie - un point critique de la démarche des gestionnaires de patrimoine. Chacune de ces solutions exige des capacités de gestion développées, que ce soit pour l'orchestration modulable en régie d'une multitude d'interactions performantielles et contractuelles complexes, ou pour la contractualisation et le suivi d'un unique dispositif délégué, englobant à lui seul et sur le long terme la majorité du potentiel de maîtrise de la performance énergétique de l’organisation.

L’exemple du Contrat de Partenariat d’Efficacité Energétique (CPEE) de l’Université de Versailles Saint Quentin en Yvelines révèle que si une organisation fait le choix d’une transition d'approche juridico-économique depuis une gestion par marchés publics en régie vers un montage partenarial, alors la conduite du changement ne peut pas être dissociée des préoccupations liées au contrôle de la réalisation du projet, sur toute sa durée. Les nouvelles possibilités de contractualisation induisent un dialogue accompagné d’un transfert réel de certaines responsabilités entre acteurs publics et privés, mais également au sein même de la personne publique. La notion de performance énergétique doit alors être envisagée de façon large, intégrée à tous les processus de l’organisation comme logique de décision à la fois transversale et prospective, dans le souci particulier d’un équilibre entre performance escomptée d’une synergie à grande échelle d’une part, et d’autre part acceptabilité et maîtrise du risque marginal associé à l’intégration de chaque nouvelle synergie au sein d’une approche contractuelle globale.